'Dit is de geheime politie van Europa' constateert prof. mr.
G. Mols, hoogleraar strafrecht aan de universiteit van
Maastricht. Hij heeft net een vertrouwelijke nota ter
voorbereiding van het Verdrag van Amsterdam gelezen, het
'Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van
Europol'.
Het Nederlands voorzitterschap stelt voor Europol vrij te
stellen van rechtsvervolging. 'Een vreemd document' vindt de
hoogleraar, 'dit kan absoluut niet.'
Europol gaat de grensoverschrijdende georganiseerde
criminaliteit bestrijden. Het verdrag over de samenwerking
tussen Europese politiediensten is door de nationale
parlementen nog steeds niet geratificeerd, maar de Drugs Unit
van Europol is al jaren geleden van start gegaan. Nu nog zijn
de activiteiten beperkt tot het verzamelen en uitwisselen van
informatie, maar of het daar in de toekomst bij blijft is zeer
de vraag.
Onlangs werd duidelijk dat Brussel bezig is de
Europese politie van nieuwe mandaten en bevoegdheden te
voorzien. De High Level Group presenteerde een actieplan voor
de bestrijding van de georganiseerde misdaad waarin een
belangrijke sturende rol voor Europol was weggelegd. Als het
aan hen ligt komen er gezamenlijke Europese politieteams met
'operatieve ondersteuning' en onder leiding van Europol.
Minister Sorgdrager heeft tot nu toe steeds beweerd dat we
niet bang hoeven te zijn voor een Europese FBI. 'Europol zal
voorlopig geen executieve taken krijgen', zo verklaarde ze
begin dit jaar na de informele Europese top in Noordwijk.
Tegelijkertijd werkten haar ambtenaren achter de schermen aan
een voorstel dat Europol schier onaantastbaar maakt. Een
eerste concept van het 'Protocol betreffende de voorrechten en
immuniteiten van Europol' (5106/2/97 Rev 2 Limit‚) dateert van
11 februari 1997 en is gepresenteerd door het Nederlands
Voorzitterschap ter voorbereiding van de besluitvorming over
Europol.
Buro Jansen & Janssen, dat zich bezighoudt met onderzoek naar
politie- en inlichtingendiensten, wist met een beroep op de
Wet Openbaarheid Bestuur de hand te leggen op dit
vertrouwelijke document.
Het Protocol somt in 18 artikelen kort en bondig de
immuniteiten en voorrechten op van de nieuwe geheime politie
van Europa.
Het meest verstrekkend is artikel 2: 'Europol is
vrijgesteld van rechtsvervolging wat betreft de
aansprakelijkheid voor onrechtmatige of onjuiste verwerking
van gegevens'. En bovendien: 'De eigendommen, fondsen en
bezittingen van Europol, waar op het grondgebied van de
Partijen deze ook gelegen zijn en wie deze ook onder zich
heeft, zijn vrijgesteld van huiszoeking, beslaglegging,
vordering, verbeurdverklaring of onteigening en van iedere
andere vorm van interventie.'
Dat gaat te ver, vindt dr. A. Klip, universitair docent
strafrecht en lid van de Permanente Commissie van deskundigen
in internationaal vluchtlingenrecht en strafrecht (Commissie
Meijers).
Europol stelt zich buiten de wet, of eigenlijk boven
de wet. André Klip: 'Ik trek altijd de vergelijking met de
Nederlandse situatie. Bij iemand die een funktie bij politie
of justitie bekleedt, kan -net als bij ieder ander-
huiszoeking worden gedaan. Als er maar een redelijk vermoeden
is van een strafbaar feit. Ik zie niet in waarom Europol
daarop een uitzondering zou moeten zijn. Aan die vrijstelling
kleven grote gevaren, juist omdat Europol een almachtige
positie heeft ten aanzien van informatieverzameling over
strafbare feiten.'
Europol vult haar archieven en computerfiles met informatie uit politiebestanden van de Lidstaten. Dat gaat niet alleen om gegevens over strafrechtelijke feiten, zoals boetes en veroordelingen, maar ook over de zogenaamde 'zachte' informatie verzameld door de Criminele Inlichtingen Diensten (CID's). Peter R. de Vries onthulde onlangs op de televisie de inhoud van zulke bij de politie gestolen computerbestanden: veel vage verdachtmakingen op basis van borrelpraat en oncontroleerbare beschuldigingen. Bovendien krijgt de politie binnenkort ook in Nederland door de koppeling van persoonsregistraties van bijzondere opsporingsdiensten - van de FIOD tot de Economische Controle Dienst - toegang tot nog veel meer informatie.
De 'onschendbaarheid van het archief' geclaimd in artikel 3
van het Immuniteiten Protocol ligt tegen die achtergrond extra
gevoelig. André Klip: 'Dat betekent dat een rechter niet
onafhankelijk kan bevelen om stukken in te zien. Ik vind dat
dat niet past in een democratische rechtsorde.'
Ook Gerard Mols vindt het buitengewoon merkwaardig dat de
archieven en documenten van dit gezelschap onschendbaar zijn.
'De vraag rijst of het überhaupt is toegestaan dat mensen van
Europol ooit als getuige in strafzaken optreden. Er staat niet
met zoveel woorden in het Protocol dat het verboden is, maar
zonder inzage in de stukken heeft het geen nut personeelsleden
van Europol als getuige op te roepen.'
Artikel 12 benadrukt de
rol van de directeur van Europol. Hij is de enige die de
immuniteit kan opheffen op het moment dat de rechtsgang in
gevaar is, en alleen als deze 'kan worden opgeheven zonder dat
de belangen van Europol worden geschaad'.
Mols: 'Wanneer komt
de rechtsgang in gevaar? Als je zonder die getuige mogelijk
geen fair trial meer hebt? Moet de directeur zo'n beslissing
nemen? Dat is altijd nog aan het Europese Hof om te
beoordelen.'
Als de directeur niet wil, houdt alles op. De
huidige directeur van Europol komt uit Duitsland. In dat land
bestaan beperkingen ten aanzien van getuigende dienders. Het
valt te verwachten dat hij in die geest zal handelen. Mols:
'De directeur van Europol wordt de onderkoning van Europa op
het gebied van justitie!'
De positie van personeelsleden van Europol lijkt nog het meest op die van diplomaten. Ze zijn vrijgesteld van het betalen van belasting en invoerrechten. Ze mogen hun communicatie coderen en post versturen per koerier of in verzegelde tassen tegen de gunstigste tarieven. Nationale autoriteiten hebben niets meer te zeggen over de binnenkomst, het verblijf en het vertrek van Europol-agenten; visa worden gratis en zo spoedig mogelijk verleend. Niemand mag hen beletten hun werk te doen, zolang ze kunnen bewijzen dat ze met een officiële missie bezig zijn. De lidstaten nemen, indien de directeur van Europol daarom verzoekt, alle doenlijke maatregelen om de veiligheid en de bescherming van Europollers in gevaar te garanderen.
Natuurlijk moeten deze Europese politiemensen de mogelijkheid
hebben landen te betreden waar ze onderzoek verrichten. Maar
met de onthullingen van de Commissie van Traa in het
achterhoofd, gaan de voorstellen van het Nederlands
Voorzitterschap wel erg ver. Neem artikel 5, de vrijstelling
van beperkingen op financiële middelen. Zonder onderworpen te
zijn aan financiële controles en voorschriften kan Europol
vrijelijk: 'a. ongeacht welke valuta via de toegestane kanalen
verwerven, aanhouden of van de hand doen; b. rekeningen in
ongeacht welke valuta beheren.' In combinatie met de andere
vrijstellingen schept dit artikel een ideale basis voor de
financiering van drugstransakties van door Europol gestuurde
infiltranten of handel in verdovende middelen door
politiemensen zoals we dat in de IRT-affaire hebben gezien.
Artikel 8 werkt de immuniteiten en voorrechten nog wat verder
uit. Alle personeelsleden van Europol zijn 'vrijgesteld van
iedere vorm van rechtsvervolging voor hetgeen zij in de
uitoefening van hun functie hebben gezegd, geschreven of
gedaan en [zij] blijven daarvan vrijgesteld wanneer zij niet
langer lid van een orgaan van Europol of personeelslid van
Europol zijn.' Bovendien: 'al hun officiële papieren,
documenten en andere informatiedragers zijn onschendbaar'.
Dat
maakt strekking van die immuniteiten duidelijk, en hoe lang ze
gelden, zegt André Klip. 'Het is eigenlijk levenslang'. Het
gaat niet alleen om strafrechtelijke vervolging, maar ook om
civiele vorderingen. De enige uitzondering staat in artikel 9:
'schade ten gevolge van verkeersongelukken, overlijden of
lichamelijk letsel die door de betrokkene zijjn veroorzaakt.'
De klagende burger heeft geen poot om op te staan. Wie
zich geschaad voelt doordat Europol verkeerde informatie over
hem heeft overgedragen, is met een eis tot schadevergoeding
bij Europol aan het verkeerde adres.
André Klip: 'De procedure
wordt niet tegen Europol gevoerd, maar plaatsvervangend tegen
een lidstaat. En die weet natuurlijk van niks. De mensen van
Europol weten van de hoed en de rand, maar die zijn immuun.
Tenzij de directeur die immuniteit opheft.' De
rechtsbescherming van de burger raakt verder versnipperd omdat
je als burger nooit zeker weet of je tegen de staat moet
klagen waar je woont, of tegen een andere staat. Het kan best
zijn dat Europol verkeerd handelt, vanwege onrechtmatig
verkregen informatie van een lidstaat, terwijl Europol dat
zelf niet weet. Andr‚ Klip toont zich oprecht geschokt: "Dit
doet af aan de rechtsbescherming van de burger'.
De docent strafrecht wijst nog op de kleine lettertjes, in
artikel 15 lid 3. Hij signaleert een nieuwe trend: die van de
voorlopige toepassing. Het protocol is al van kracht, zonder
dat alle lidstaten hebben geratificeerd.
'Zo'n
staatrechtelijke procedure ondermijnt de democratische
rechtsorde' zegt Klip. Europol zelf werd op die manier
opgericht, haar bevoegdheden zijn al diverse malen uitgebreid.
De Europol Drugs Unit (EDU) bestaat en is actief, zonder dat
enig parlement daaraan ooit zijn goedkeuring heeft gegeven.
Een parlement dat het Europolverdrag niet wenst de
bekrachtigen heeft geen machtsmiddel meer. André Klip
waarschuwde onlangs in het Nederlands Juristen Blad al voor de
risico's van dit totaal gebrek aan democratische controle. Na
de ratificatie liggen de gevaren voor de hand. 'Een
ongecontroleerde opsporing zal vroeg of laat leiden tot een
Europese crisis in de opsporing. Bij de huidige stand van
zaken is er dan geen enkel parlement dat een parlementaire
enquˆte zal kunnen instellen.'
De nationale parlementen hebben niet door dat ze allang buitenspel staan. Een van de weinige parlementariërs die zich grondig verdiept in de ontwikkelingen rond Europol, is Claudia Roth van de Europese Groenen. 'Ongelooflijk' noemt zij het Immuniteiten Protocol, en 'zeer gevaarlijk'. Roth signaleert een toenemende macht van de politie bij opsporingsonderzoek, die nu zelfs tot onbegrensde bevoegdheden voor de politie leidt. De controlerende rol van de rechterlijke macht stelt op internationaal niveau niet veel voor. Wordt de scheiding der machten op Europees niveau opgeheven, dan zal dat niet zonder consequenties blijven voor de nationale rechtspraak, zo waarschuwt zij. Voor de strijd tegen de georganiseerde misdaad kunnen zwaarwegende grondrechten kennelijk zonder pardon opzij worden gezet.
Intussen is er alweer een nieuwe versie van het ontwerp-
protocol, gedateerd 23 april 1997. De begeleidende nota aan
het Comité van Permanente Vertegenwoordigers maant meermalen
ondiplomatiek tot spoed. 'In concreto betekent dit dat, wil
het gestelde doel om Europol uiterlijk medio 1998 te laten
starten, gehaald worden, het onderhavige protocol nu moet
worden vastgesteld en ondertekend en dan binnen een jaar door
de parlementen goedgekeurd moet zijn en door de regeringen
geratificeerd moet zijn.'
De herziene versie van het Protocol bevat niet veel nieuws. De
tekst is geredigeerd. Passages die zich lieten lezen als al te
pertinente eisen van Europol zijn geschrapt - zij het zonder
de strekking van het betreffende artikel inhoudelijk te
veranderen. Waar alle officiële papieren onschendbaar en de
medewerkers vrijgesteld van rechtsvervolging zijn, is de tekst
'hun officiële bagage kan niet worden doorzocht of in beslag
genomen' overbodig.
Over de gang van zaken bij huiszoekingen, mocht de immuniteit
daarvoor opgeheven zijn, is een passage toegevoegd. Eerder was
die mogelijkheid niet eens in overweging genomen. De directeur
houdt hoogstpersoonlijk ter plekke toezicht 'overeenkomstig de
in of krachtens de overeenkomst vastgestelde
geheimhoudingsregels'.
De Duitse delegatie maakt als enige een serieus voorbehoud bij
de vraag wie er uiteindelijk moet beslissen over de opheffing
van immuniteiten. Nagegaan moet worden of die beslissing moet
worden genomen door een justitieel orgaan, het Europese Hof
van Justitie of een hoge nationale rechtsinstantie. Dit is
nogal opmerkelijk, omdat juist Helmuth Kohl al jaren pleit
voor een Europese FBI, een onafhankelijke politiedienst met
uitvoerende taken.
De Maastrichtse hoogleraar Gerard Mols had het meteen door.
Het Immuniteiten Protocol is een vreemd document, zei hij.
'Maar je moet het vooral zien als politiek document. Om een
aantal landen over de streep te trekken is het nodig Europol
wat meer bevoegdheden te geven.' In het spel van loven en
bieden, doet Duitsland een strategische zet. Als gebaar van
dank aan het Nederlandse Voorzitterschap voor dit vergaande
voorstel, komt Duitsland voor de vorm tegemoed aan de bezwaren
tegen het totale gebrek aan controle.
Dit artikel is ook te vinden op de
J&J Europol-site
gemaakt voor de Eurotop in Amsterdam.
Niet geïnteresseerd waren:
Vrij Nederland, de Groene Amsterdammer,
Zin, Trouw, NRC Handelsblad, Algemeen Politieblad
(Argumenten: te specialistisch, te juridisch,
te ingewikkeld, muggezifterij, al aandacht aan besteed, meer iets
voor onze eigen correspondent, de hoofdredactie durft het niet aan)