De geheime totstandkoming van Europa

'De nationale parlementen worden gechanteerd'

Gepubliceerd in Mensen Rechten Magazine, december 1992

Eind oktober lekte een ontwerp-document uit van de ad hoc groep immigration. Dit voorstel onthulde niet alleen hoe ver Europa wil gaan in het tegenhouden van vluchtelingen. Het uitlekken van dit document gaf een zeldzame blik achter de schermen van de Europese besluitvorming. De Ad Hoc groep Immigratie bereidt verdragen voor of - zoals in dit geval -politieke resoluties waar de ministers unaniem over moeten beslissen. Hoewel het om EG-Lidstaten gaat en het een harmonisatie maatregel betreft, is er geen sprake van EG-regelgeving.
In de nu bekend geworden nota gaat het om gemeenschappelijke criteria voor versnelde en versoepelde procedures voor 'kennelijk ongegronde' asielverzoeken. De ministers hadden dit pas bij de top in Edinburgh openbaar willen maken.
Het voorstel heeft geen enkele wettelijke basis, maar geeft wel dwingende voorschriften voor nieuw beleid. Zo worden in het diepste geheim vergaande maatregelen bedacht, zonder dat daarop enige controle is.

Ook veel van de Europese politiesamenwerking komt op deze manier tot stand in werkgroepen op informele grondslag. Bereikte resultaten zijn 'overeenkomsten', die niet worden vastgelegd in een Conventie of Verdrag. Besluiten worden genomen buiten de officiële EG-strukturen om, daar heeft het Europese parlement geen invloed op.
De Ad Hoc Immigratie groep en het TREVI-overleg bijvoorbeeld zijn het resultaat van administratieve afspraken tussen ministers van de deelnemende lidstaten of hun ambtenaren. Het aantal clubs dat zich bezighoudt met politiesamenwerking is bijzonder onoverzichtelijk.
"Wat het extra ingewikkeld maakt is dat iedere werkgroep weer is samengesteld uit verschillende landen, vaak overlappen hun activiteiten. Overal zijn database projecten in ontwikkeling: op een gegeven moment telde ik er 23. Ik ben er vrij zeker van dat er via netwerken al gegevens uitgewisseld worden. Over bijvoorbeeld terrorisme, voetbalvandalisme, en over drugsbestrijding. En dat terwijl al deze werkgroepen zich voordoen als plekken waar alleen maar gediscussieerd wordt over de voorbereiding van verdragen."
Professor Lode van Outrive, criminoloog in Leuven en Europarlementariër voor de Socialisten laat geen gelegenheid voorbij laat gaan om te ageren tegen de geheime en ondemocratische wijze waarop de samenwerking tot stand komt.
"Geheim, omdat het zelfs voor belangengroeperingen en voor parlementsleden met enig verantwoordelijkheidsgevoel bijzonder moeilijk is om er achter te komen wat er waar besproken wordt. Wat er besloten is, wanneer iets begint, hoe het vervolgens uitwerkt en welke resultaten er behaald zijn."
Van Outrive sprak in september op een conferentie in Padua over de tegenwerking bij wat eigenlijk normale democratische controle zou moeten zijn. "De status van documenten is nooit duidelijk, en politieke debatten worden gemanipuleerd. Chantage van geïnteresseerde mensen en politici is aan de orde van de dag: er wordt altijd onmiddellijk geschermd met het zogenaamd geheime of vertrouwelijke karakter van documenten."

De Tweede Kamer ratificeerde het Verdrag van Schengen op voorwaarde dat ze op de hoogte gehouden zou worden van de daaruit voortvloeiende plannen. Die belofte werd gedaan op voorwaarde van vertrouwelijkheid. Naast de oncontroleerbare manier waarop Europese verdragen tot stand komen, zijn er de concrete gevolgen van de gemaakte afspraken.

De grenzen gaan open, met als voordeel dat de burger geen paspoort meer hoeft te laten zien als hij op vakantie gaat. Daar staat tegenover dat hij wel altijd een geldig reisdocument bij zich moet hebben om zich te kunnen identificeren.
Pas de afgelopen maanden begint het door te dringen dat die vrijheid van reizen slechts geldt voor blank-ogende, en bovendien brave EG-burgers.
Om de gezelligheid binnen de buitengrenzen te garanderen zal het grote Schengen Informatie Systeem bijhouden wie vermist wordt, als vreemdeling ongewenst is, of anderszins nog wat heeft staan bij Justitie. Maar er zijn meer manieren om in die grote computer terecht te komen. Volgens Artikel 100 van het Verdrag van Schengen bijvoorbeeld als "er concrete aanwijzingen zijn, op grond waarvan kan worden aangenomen dat de betrokken persoon in aanzienlijke mate bijzonder ernstige misdrijven beraamt of pleegt." Dit soort mensen zal bij de grens of andere politiecontroles in het binnenland "gericht" of "onopvallend" gecontroleerd worden. De signalerende autoriteit krijgt doorgegeven met wat voor auto je reed, waar je heen ging, wie er mee ging en wat je bij je had.
Deze signalering is ook toegestaan op verzoek van binnenlandse veiligheidsdiensten, "met oog op de voorkoming van een ernstige, van de desbetreffende persoon uitgaande bedreiging, dan wel van andere ernstige gevaren voor de interne of externe veiligheid van de Staat." In het Verdrag staat nergens gedefinieerd wat wordt verstaan onder "ernstig gevaar" of "veiligheid van de staat".
Deze kleine annex biedt de mogelijkheid de in de grondwet vastgelegde en op nationaal niveau plechtig beleden scheiding tussen politie en geheime dienst te verlaten.
Waar het gaat om het voorkomen van toekomstige strafbare feiten mogen landen spontaan, dus zonder voorafgaand specifiek verzoek informatie uitwisselen. Inlichtingendiensten zullen niet nalaten het computerbestand internationaal te gaan gebruiken.

Met de privacybescherming van het SIS is het treurig gesteld. Het Verdrag van Schengen gaat er van uit dat alle ondertekenaars privacy-wetgeving hebben, maar geeft geen voorwaarden waaraan die moet voldoen. Schengen is geen EG- verdrag, dat sluit de mogelijkheid van een beroep op het Europese Hof van Justitie uit; om dezelfde reden vallen afspraken over politiesamenwerking buiten de jurisdictie van de EG-richtlijn voor Privacy. Bovendien ontbreekt een internationale klachtenprocedure.
Ondanks alle bezwaren dient het SIS als basis voor het uitgebreide Europees Informatie Systeem. De Raad van Europa wil haast maken met de oprichten van het EIS, als voorwaarde voor het Europa zonder binnengrenzen. Kort na de top van Maastricht besloot de Raad dat er zo snel mogelijk een 'single information system' moet komen en "that the system should be devised swiftly, taking a pragmatic approach." Niet zeuren en opschieten is het devies. Uit een vertrouwelijk rapport van afgelopen zomer blijkt dat één van de grootste problemen de verhouding tussen het SIS en het nieuwe systeem is. Hoe dat opgelost moet worden blijft vaag geformuleerd: "It will, in fact be impossible for the Horizontal Group to make progress with the development of a text until a working agreement is established on the essential features of the juridical character of the instrument." Als dat niet snel gebeurt, komt de voortgang en de rapportage aan de komende top in Edinburgh ernstig in gevaar. Daarom pleit de Horizontale Groep van de Raad van Europa voor een "agreement" als basis voor het EIS. Een overeenkomst ondertekend door alle Lidstaten, "on the broad lines of the Dublin Convention and the draft External Frontiers Convention." Of er met 'overeenkomst' misschien een EG-Richtlijn of een Verordening bedoeld kan zijn blijft volstrekt onduidelijk. Ook de status van deze vertrouwelijke nota van de voorzitter van de Raad van Europa is mistig.
Deze hele gang van zaken is tekenend voor de manier waarop besluiten over belangrijke vernieuwingen genomen worden.

Een andere open vraag blijft de verhouding tussen het EIS en Europol. In Maastricht is besloten om met de oprichting - ook al weer - zo snel mogelijk te beginnen. Uit het Verdrag is echter niet op te maken hoe Europol eruit zal zien. Een centrum voor uitwisseling van ervaring en informatie tussen de Lidstaten? Of een gecentraliseerd Europees apparaat met eigen executive bevoegdheden?

"We kunnen internationale criminelen geen groter plezier doen dan ons in de strijd tegen de georganiseerde misdaad te beperken tot de Lidstaten van de Europese gemeenschap. Ik ben niet van plan om dat zomaar te accepteren."
Met deze hartekreet eindigt Euro-socialist Stoffelen een rapportage aan het Europese Parlement over gegevensbescherming in de politiesector.
Het vreemde is dat deze rapportage eigenlijk over privacy bescherming gaat, een heel ander onderwerp.
Stoffelen stelt vast dat pogingen om binnen het Verdrag van Schengen te komen tot een adequaat gemeenschappelijk privacy- reglement tot op heden niet echt succesvol waren. Hij doet het Europees Parlement een aantal aanbevelingen voor de omgang met persoonsgegevens, waar ook het SIS aan zou moeten voldoen. De Raad van Ministers zou via een Conventie moeten zorgen dat de Lidstaten zich houden aan een aantal zeer elementaire privacy regels: Opgeslagen gegevens moeten relevant en up-to-date zijn en ze moeten gecheckt worden. Burgers zouden het recht moeten hebben om te weten dat ze in het bestand opgenomen zijn en bovendien toegang moeten hebben om die informatie zo nodig te rectificeren of te laten verwijderen. Mensen die de toegang tot gegevens geweigerd wordt, zouden het recht moeten hebben daartegen in beroep te gaan bij een onafhankelijke instantie die wel volledig zicht heeft op de materie en een goede afweging kan maken. En er zou een onafhankelijke autoriteit moeten toezien op de naleving van deze principes.
Meer dan de helft van het rapport bestaat echter uit een vurig pleidooi voor een verdere uitbreiding van politie-samenwerking. Ondanks alle kritiek op de onoverzichtelijke veelheid van initiatieven zonder wettelijke basis, vindt Stoffelen dat informele contacten tussen verantwoordelijke autoriteiten geïntensiveerd moeten worden.
Hij geeft een overzicht van verstrekkende voorstellen ter bestrijding van de oprukkende georganiseerde misdaad. Zoals het plan van het duitse Bundes Kriminal Ambt voor flexibele, speciale teams in heel Europa tegen zware criminaliteit. Met goed opgeleid personeel en een adequate technische uitrusting. Het BKA wil ook vaker pro-aktief gaan werken, meer preventief undercoverwerk doen bijvoorbeeld. De Duitsers zouden bovendien graag een Europees informatienetwerk zien dat zich niet alleen bezighoudt met de uitwisseling van 'harde' en objectieve gegevens, maar ook met 'zachte' informatie en politieke inlichtingen.
Doordat Stoffelen deze voorstellen met zoveel enthousiasme aanhaalt in een rapportage aan het Europese Parlement, neigen ze te verworden tot aanbevelingen. Zo kunnen radicale plannen, hier en daar als proefballonnetje opgelaten, steeds opnieuw geciteerd, tot ongekende hoogte stijgen. Nadat iedereen het jarenlang over de (on)mogelijkheid van Europese politie had gehad, lag er in Maastricht toch vrij onverwacht een daadwerkelijk besluit. Nog voordat Europol verder is vastgelegd, circuleren al weer plannen voor méér.
Van Outrive zei het al: "Vaak is de 'voorbereiding van de uitvoering' al in volle gang, nog voor de ratificatie: gebouwen worden ingericht, personeel aangenomen en de financiering in orde gemaakt. Achteraf is dat bijna niet meer terug te draaien."